一文理清國有企業董事會、經理層決策重大問題的前置程序時的權責邊界
本文旨在對已發布各個政策、法律法規進行解讀，從而進一步理清國有企業黨委研究討論作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序時的權責邊界，即黨委研究討論的前置程度與研究深度。
根據2019年12月30日中共中央發布的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第三章中第十一條關于國有企業黨委主要職責的界定提到“國有企業黨委發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。”“研究討論企業重大經營管理事項，支持股東（大）會、董事會、監事會和經理層依法行使職權”。
在《條例》第四章，黨的領導和公司治理中第十五條規定“國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定。研究討論的事項主要包括：
（一）貫徹黨中央決策部署和落實國家發展戰略的重大舉措；
（二）企業發展戰略、中長期發展規劃，重要改革方案；
（三）企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題；
（四）企業組織架構設置和調整，重要規章制度的制定和修改；
（五）涉及企業安全生產、維護穩定、職工權益、社會責任等方面的重大事項；
上述規定對國有企業黨委的研討事項范圍有了相對清晰的界定，但也提到黨委要結合實際制定研討的事項清單，并要厘清與其他治理主體（董事會、監事會、經理層等）的權責。因此，在制定出符合企業實際的事項清單前，我們還是需要對其他治理主體的權責進行一定的分析，從而明確國有企業黨委研究討論重大經營管理事項的具體范圍及決策步驟。
根據2018年10月26日頒布的《中華人民共和國公司法》中第三十七條、第四十六條、第四十九條以及第五十四條中對股東會、董事會、經理和監事會行使職權范圍有如下規定：
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選舉和更換非由職工代表擔任的董事、監事，決定有關董事、監事的報酬事項
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決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項，并根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項
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對董事、高級管理人員執行公司職務的行為進行監督，對違反法律、行政法規、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議
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當董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正
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制訂公司增加或者減少注冊資本以及發行公司債券的方案
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提議召開臨時股東會會議，在董事會不履行本法規定的召集和主持股東會會議職責時召集和主持股東會會議
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對公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議
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依照本法第一百五十一條的規定，對董事、高級管理人員提起訴訟
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在對公司各個治理主體的權責范圍進行梳理對比后，可以明確的是董事會和監事會都是由股東會選舉產生的，對股東會負責。監事會是為了防止董事會、經理濫用職權，損害公司和股東利益，而設置的專門監督機關，代表股東行使監督職能，并不直接參與公司治理的各項決策過程。
董事會執行股東會的決議。董事會的職權范圍體現了董事會與股東會的實質關系。董事會作為公司的經營決策機構，對公司的權力機構--股東大會負責，有權召集股東會，并向股東會報告工作，作為股東會的執行機構、執行股東會的決議。這既是董事會的職權，也是其法定職責。
按《公司法》規定，經理對董事會負責，行使下列職權：
1.主持公司的生產經營管理工作，組織實施董事會決議;
7.決定聘任或者解聘除應由董事會決定聘任或者解聘以外的負責管理人員;
同時，《公司法》規定“公司章程對經理職權另有規定的，從其規定。”在西安市工商局提供的《公司章程》范本中，除了上述職權外，還多加了以下三條:
2.根據董事會決定，對公司大額款項的調度和財務支出款項進行審批；
3.受董事長委托，代表公司對外洽談、處理業務、簽署合同和協議。
上述范圍清晰地表明了經理層是在董事會的授權下，執行董事會的戰略決策，實現董事會制定的企業經營目標的治理主體，并通過組建必要的職能部門，聘請管理人員，形成一個以總經理為中心的組織、管理、領導體系，實施對公司的有效管理。總經理的主要職責是負責公司日常業務的經營管理。
通過權責范圍的對比，可以明晰在相關治理主體的職權范圍內，一項議案需先經經理層審議后，上報董事會，經董事會審議后上報股東會，最后由股東會形成最終決議，交由董事會及經理層執行實施。
如上文所提，《基層組織工作條例（試行）》提出，“國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定。”《公司章程》第二十二條也明確“董事會決定公司重大問題，應事先聽取公司黨委的意見。”
因此，我們可以認為，公司黨委的決策程序應前置于董事會，凡涉及上報董事會研究議題需提前由企業黨委進行研究討論。綜上，經理層、企業黨委的議事程序都列于董事會之前，而這兩者之間的議事順序則將是下一步探討的重點。
在《基層組織工作條例》中列明的黨委研討范圍其實均與《公司法》中關于經理的職權界定有一定的重合。為進一步對比企業黨委的研討事項與經理職權，我們以表格形式作以說明：
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企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題
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根據董事會決定，對公司大額款項的調度和財務支出款項進行審批
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受董事長委托，代表公司對外洽談、處理業務、簽署合同和協議。
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擬訂公司內部管理機構設置方案; 擬訂公司的基本管理制度;
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涉及企業安全生產、維護穩定、職工權益、社會責任等方面的重大事項
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提請聘任或者解聘公司副經理、財務負責人; 決定聘任或者解聘除應由董事會決定聘任或者解聘以外的負責管理人員;
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通過表格的對比，可以看出黨委的研討范圍與經理的職權范圍在很多方面都有一定的重復，其中差別在于黨委的研討范圍更多涉及到長期性、全局性與原則性，而經理或經理層職權范圍更多的是當前性、具體性與執行性。《公司法》對經理職權的界定上，語言表述基本上圍繞“擬訂”與“執行”開展，它所強調的都是經理作為董事會決策的執行機構所擁有的提案權和執行權，基本沒有提到經理的決策權，因此，我們可以認為經理層并不具備對企業重大事項的決策權。在國有企業中，對于需要董事會研究的議題，黨委先行研究討論是必需程序，而對于那些無需董事會研究的議題，最終決策權一定還是在企業黨委而非經理層。
下文中，我們將對企業的重大問題進行分類列比，對于一項提案究竟是先經過經理層審議還是先經由企業黨委審議開展具體分析。
《基層組織工作條例（試行）》第四章“黨的領導和公司治理”第十三條指出“明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序。” 而這里提到的“重大問題”，除了《條例》中列明的六條外，參考中共中央辦公廳、國務院辦公廳2010年7月15日印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中關于“三重一大” 事項的主要范圍，還應包括：
“重大決策事項，主要包括企業貫徹執行黨和國家的路線方針政策、法律法規和上級重要決定的重大措施，企業發展戰略、破產、改制、兼并重組、資產調整、產權轉讓、對外投資、利益調配、機構調整等方面的重大決策，企業黨的建設和安全穩定的重大決策，以及其他重大決策事項。
重要人事任免事項，是指企業直接管理的領導人員以及其他經營管理人員的職務調整事項。主要包括企業中層以上經營管理人員和下屬企業、單位領導班子成員的任免、聘用、解除聘用和后備人選的確定，向控股和參股企業委派股東代表，推薦董事會、監事會成員和經理、財務負責人，以及其他重要人事任免事項。
重大項目安排事項，是指對企業資產規模、資本結構、盈利能力以及生產裝備、技術狀況等產生重要影響的項目的設立和安排。主要包括年度投資計劃，融資、擔保項目，期權、期貨等金融衍生業務，重要設備和技術引進，采購大宗物資和購買服務，重大工程建設項目，以及其他重大項目安排事項。
大額度資金運作事項，是指超過由企業或者履行國有資產出資人職責的機構所規定的企業領導人員有權調動、使用的資金限額的資金調動和使用。主要包括年度預算內大額度資金調動和使用，超預算的資金調動和使用，對外大額捐贈、贊助，以及其他大額度資金運作事項。”
相較于《基層組織工作條例（試行）》中列明的研討事項，《“三重一大”決策制度》所列舉的事項范圍更加詳細且具體，且基本囊括了《基層組織工作條例（試行）》的事項范圍，因此，在下文中我們對企業黨委的前置程序進行討論時，將主要圍繞《“三重一大”決策制度》所列舉的事項范圍進行分析研判。
在《三重一大制度》中所列舉的重大決策事項中，“企業貫徹執行黨和國家的路線方針政策、法律法規和上級重要決定的重大措施”、“企業黨的建設和安全穩定的重大決策”，其實主要體現的是黨組織對上級大政方針的落實與執行，是對黨的意圖貫穿企業改革發展和生產經營全過程的保證，在決定之前并不需要相應的研究和論證程序。因此，在涉及這兩方面的決策上，企業黨委應前置于經理層研究決定，然后交由經理層按程序辦理。
“企業發展戰略、破產、改制、兼并重組、資產調整、產權轉讓、對外投資、利益調配、機構調整等方面的重大決策”。在涉及這一方面的決策事項上，其實主要涵蓋了企業經營管理的重大事項，特別是其中涉及戰略、資產、產權等問題，在企業黨委做出決策之前，更需要由企業經理層經過充分調查研究后所出具科學審慎的專業意見，這些專業且必要的研究論證程序可以幫助企業黨委更好的做出決定。而經理層研究討論的前置，也能更好的突顯出企業黨委的決定權、把關權和監督權，對于企業黨委認為不合適、不恰當、不充分的論證程序或調研結果，完全可以進行提案的否決和叫停。
由中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過，自2016年11月2日全文發布實行的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中提出，“選人用人必須強化黨組織的領導和把關作用”。習近平總書記在十九大報告中指出，黨的干部是黨和國家事業的中堅力量。要堅持黨管干部原則，黨管人才原則。
因此，在國有企業的重要人事任免上，企業黨委必須全程參與、嚴格把關。無論是制定干部工作的路線、方針、政策還是對干部的推薦和選拔，黨委研討都應前置于經理層，依據黨委決定，由企業組織部門嚴格標準、健全制度、完善政策、規范程序，確保每個環節的規范操作。
重大項目安排，主要還是圍繞企業經營管理過程中會產生重大影響的項目的設立和安排。任何一個項目的設立與安排，都離不開前期的計劃與調研，包括項目的總體設想、分析、執行方案，這些具體的分析均需要企業內部或外部專業人員提供，這些提出具體建議的文件是編制項目可行性研究報告的基礎，也是將企業投資設想變為現實的投資建議的理論依據，它能為企業進行下一步決策提供數據和專業支撐。
因此，在黨組織研討前，是需要企業經理層對項目的分析建議進行充分論證，并提出項目是否可行的建議供黨委參考決策。而企業黨委在接受經理層的提案后，應充分聽取經理層的意見建議，根據前期項目分析結果做出決定，按法定程序提交董事會審議。
首先，“三重一大”制度中所界定的“大額度資金運作”的大額度范圍其實是需要企業結合自身的資產規模、生產經營情況制訂相應的額度空間，這并非是千篇一律的，而是企業根據自身實際制訂的，制訂之時就需要對企業的相關資產規模以及財務運作有相應了解；其次，公司中大額款項的調度一般都與業務開展、項目運作息息相關。對于大額款項的使用用途、使用范圍以及使用后所期待產生的相關收益和回報則是需要企業內部的分析與建議以供黨委參考的。黨委決策一定是建立在科學專業的意見之上，這些專業性的意見則需要經理層的分析與論證。
企業各治理主體的研討程序應隨研討事項的變化而有所變化，特別是在企業黨委和經理層之間。在某些事項上，諸如上級決定的貫徹、黨的建設、選人用人上，企業黨委應著重發揮自身的決定權。而針對企業的發展戰略、資產產權、機構調整、重大項目安排以及大額資金運作，企業黨委則應在充分征詢專業意見后，著重發揮自身的把關權與監督權。黨委的前置程序，在企業實際操作中應是指黨委研究討論須前置于公司董事會，而針對不同事項，其研討可視具體范圍決定是否前置于經理層，對于經理層所提交的執行方案或建議，黨委具有把關決策權。具體流程見下面兩圖。
無論是《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，或是陜西省國資委2020年4月新發布的《省屬企業黨委會議事規則指引》，其重要遵循都是充分發揮黨的領導作用，保證黨的路線、方針、政策在企業得到有效貫徹執行，保證企業黨委會議事合理化、規范化、制度化，全面提升省屬企業治理水平，推進建設中國特色現代國有企業制度。黨委議事前置的意義在于建立企業黨委參與重大問題決策把關機制。在上文中，我們按照三重一大的具體范圍，對黨委涉及的議事范圍進行了具體分析，無論是黨委先行研討抑或是經理層先行提交方案，其實在最終執行前的決策把關權還是由企業黨委掌握的，并未違反上述制度條例所提出的原則和要求。而厘清不同事項的決策程序，也可以幫助企業更好的把黨的領導融入公司治理各環節、內嵌到公司治理結構之中，既能保證企業議事決策程序高效運轉，也能確保黨組織在企業重大事項上決定權、把關權、監督權的落實。
來源：“國資管理”微信公眾號
