政府引導基金的發展正面臨新的外部環境。

• 宏觀層面，當今世界正經歷百年未有之大變局，我國加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

• 行業層面，創業投資對解決“卡脖子”問題、實現進口替代、促進經濟高質量發展的作用日益突顯。時代賦予了創投新角色、新任務。

• 市場層面，融資難成為普遍存在且可能持續存在的問題，政府引導基金作為相對穩定的資金來源，受到人民幣基金、美元基金的追捧。

但是，引導基金自身制度和能力能否適應外部環境的變化，新形勢下引導基金如何更好發揮引導和放大作用，這是我們亟需思考的問題。基于深創投2016年10月以來受托管理千億級深圳市政府引導基金的實踐和對全國政府引導基金發展情況的觀察研究，我們認為，政府引導基金需要進行新變革，踏上新征程。

深圳市2010年設立創投辦，至2015年，創投辦管理引導基金規模為30億元，共出資設立21支子基金，絕大部分為天使和VC類基金，實際出資約10億元。2015年，深圳市成立深圳市引導基金投資有限公司（即：深圳市政府引導基金），由深圳市財政局通過分期出資的方式設立。2016年10月，深創投受托管理該基金。

深圳市政府引導基金成立以來，按照“政府引導、市場運作、杠桿放大、防范風險”的原則管理，發揮市場資源配置作用和財政資金引導放大作用，引導社會資本投向創新創業、新興產業發展、城市基礎設施建設、民生事業發展等領域。引導基金以與社會資本共同發起新設子基金為主，也可采取增資方式參投已設立的子基金。經管委會批準，亦可采取直接投資等其他投資模式。

截至2020年底，深圳市政府引導基金與IDG、鼎暉、達晨財智、基石資本、松禾資本等80多個投資機構進行合作，參股的子基金總規模超過4700億元，項目投資數超過2200個，累計投資金額近1700億元。通過子基金投資了一批具有較高成長性的企業，包括邁瑞醫療、柔宇科技、大疆創新、百果園、菲鵬生物、奧比中光等。

市場化是深圳市政府引導基金多年發展的最大經驗。具體包括以下幾個方面：

(一)委托專業化第三方管理

政府引導基金的管理目標是實現“政府引導”和“市場化運作”的有機結合。要改變過往引導基金的行政管理機制，提高決策效率和運營效益，必須引入市場化、專業化的第三方管理機構。

深圳市政府引導基金是最早采用委托管理模式的引導基金之一，在國內開創性的建立了“管委會-主管部門-委托管理機構”的三層管理模式。管委會主要負責引導基金管理制度、發展方向、年度計劃，以及需要一事一議的對外投資等重大事項的決策，管委會成員單位主要包括市財政局、市發改委、市國資委、市金融局、市科創委、工信局等；深圳市財政局是深圳市引導基金的唯一股東，同時也是深圳市引導基金的主管部門，主要負責引導基金的資金管理、績效評價、管委會的召集等事項，管委會和市財政局一般不參與引導基金的對外投資決策；深創投是深圳市引導基金的受托管理機構，專門設置了引導基金投委會和引導基金管理部，負責在引導基金制度框架范圍內的投資決策、投后管理、增值服務等引導基金日常投資運作。

按照《委托管理協議》，以每年12月31日引導基金實際對外投資金額為基數，深創投按照固定比例收取管理費。市財政局每年對管理成效進行考核，考核結果與管理費直接掛鉤。

（二）建立差異化的投資體系

既要引導社會資本投資，又要實現基金自身績效，這是各地政府引導基金普遍面臨的現狀。社會資本追求經濟收益的最大化，更愿意投資于風險相對較小的成長期和成熟期的優質企業；財政資金則更偏重于扶持中小企業和地方產業等政策目標的實現，兩者之間存在一定的矛盾。

如何解決這一難題？我們認為關鍵是要差異化、專業化。對政策屬性極強的市政工程或基礎設施建設項目，采用專項基金；對于周期長、風險大、但又需要大量資金扶持的早期創業項目，通過讓渡收益，吸引社會資本參與投資。

如，深圳市政府引導基金出資100億設立了深圳市天使母基金，天使母基金創新推出回購及讓利機制，以此吸引社會資本，發揮引導和放大功能。讓利機制是指在收回實繳出資后，天使母基金可將超額收益全部讓渡給社會資本和市場化GP。回購機制是指投資期結束后，天使母基金可將持有的基金份額轉讓給其他出資人，轉讓價格不低于本金+存款基準利率（不高于2%）。作為對比，以色列Yozma計劃的轉讓政策是本金+1%利息+7%的項目退出收益。可見，深圳市天使母基金的讓利政策是有優勢的。

（三）強化子基金監管

針對社會資金不到位、政府資金閑置等問題，為提高政府投資資金使用效率，我們采取多種方式，強化子基金監管。

清理無效出資。按照基金管理辦法和子基金出資協議的規定，對未及時簽署基金合伙協議、未及時完成工商登記、首期資金未實際到位、未及時開展投資業務的子基金，政府投資基金可選擇終止合作或縮減出資。從2018年開始，深圳市引導基金共開展了5次清理無效認繳出資工作，動態清理子基金已納入引導基金日常工作范疇。2020年，終止合作子基金13支，縮減出資規模子基金27支，收回承諾出資額108億元。

（四）創新績效評價機制

如何評價政府引導基金的績效，一直是各地執行過程中的難點。我們在實踐中探索出臺了包括《深圳市政府投資引導基金績效評價辦法（試行）》在內的一系列規章制度，有利于完善政府投資基金的運行機制。

2019年1月，《深圳市政府投資引導基金績效評價辦法（試行）》印發實行，辦法設定了三級考核指標體系，其中一級指標3個，包括政策目標、經濟效益、管理效能；二級指標7個，分別是政策投向（返投）、政策引導（階段和領域）、資金放大、引導基金投資效益、深圳市被投企業運營效益、規范運營、專業管理；三級指標14個；另外，還有3個加分項目，分別是創投行業培育力度、招商引資效果、引導基金行業獎項；以上指標分別設置了不同的權重和分值。績效評價按照引導基金受托管理機構自評、主管部門再評價，最終報引導基金管委會審議的程序開展，評價結果作為引導基金受托管理、計提管理費等的重要依據。辦法出臺后，我們即參照辦法完成了2018、2019年的績效考核工作。

國內政府引導基金存在或面臨著一些共性問題。在廣泛交流和深入研究的基礎上，我們將這些問題歸納為以下五個方面、并嘗試提出對應的解決方案：

（一）市場化：放寬返投限制，減少行政干預

問題：

政府引導基金限制條款較多，運作效率偏低。

• 一是部分地區返投比例過高。多數引導基金出資，都會要求創投基金必須滿足一定的返投比例，有時甚至高達基金規模的70-80%。而經濟欠發達地區投資機會相對較少，過高的返投比例導致引導基金難以吸引優秀的市場化創投機構，造成了大量資金閑置。

• 二是一些地區行政干預多。有的引導基金會要求獲得投委會席位從而享有表決權或一票否決權，有的還需要主管部門審批創投基金的項目投資，從而增加了決策鏈條和時間成本，不利于充分發揮GP的專業優勢和投資效率。

建議：

健全制度明確主管部門、政府引導基金和GP的權責邊界，且適當放寬返投限制。通過公開的市場化遴選機制，選擇優秀的市場化創投機構出任子基金管理人，撬動更多的民間資本服務創新創業企業，使公共資源發揮最大的經濟效益與社會價值。

在這個領域，深創投也在積極創新。我們與地方政府合作，探索創投與地方政府合作的2.0版本。在以基金設立和項目投資為核心的1.0版本基礎上，推進基金模式、區域招商引資、發展咨詢、重大項目風險把控、人才雙向流動等領域的全面深度合作，促進區域經濟發展和產業轉型升級。

（二）規范化：明確資金投向，狠抓績效管理

問題：

政府引導基金的規范化是一個系統性工程，體現在很多方面。比如：資金投向，需要制定更細化的投資指引，明確產業界線，防范打產業概念“擦邊球”的現象；管理制度，要進一步完善各項管理制度，包括投后管理、考核制度、退出機制等；LP與GP的角色定位，政府LP要充分理解和尊重社會資本、市場化GP的權益，不能過度片面強調引導基金的財政屬性和財政資金安全；社會資本、市場化GP也要加強與政府LP的溝通，主動適應監管要求，配合完成引導基金政策目標。

制度規范中，績效考核制度是重中之重。這既包括財政等監管部門對政府引導基金的考核，也包括政府引導基金對子基金的考核。

以深圳為例，《深圳市政府投資引導基金績效評價辦法（試行）》于2019年初發布，經過幾年實踐，辦法中部分考核指標設置有待完善、操作方法需要細化。此外，績效評價的差異化不足。以深圳市、區兩級現有15支政府引導基金，基金類型、管理模式（市引導基金屬于委托管理，區級引導基金基本為自我管理）、設立目標等多個方面存在差異，目前出臺的績效考核辦法還無法滿足各支基金的差異化要求。

建議：

進一步優化績效考核辦法，使績效評價更加符合實際運營需求。

深創投目前正在研究起草《深圳市政府投資引導基金參股子基金績效考核評價管理辦法》，針對子基金的考核方式、考核指標、結果運用等方面進行規定。希望通過我們的實踐，對子基金考核提供可借鑒的經驗。

（三）信息化：統一報送平臺，提高監管效率

問題：

隨著各級政府引導基金的大量設立，建立統一的引導基金大數據平臺顯得尤為迫切。各地交流普遍反映，目前財政、發改、國資、金融、審計等部門對引導基金越來越重視，證監會、中基協也不斷加強對引導基金的規范化管理。由于各職能部門的監管要求存在差異，引導基金往往需要按不同數據口徑填報有關信息系統，耗費了較多的人力和時間。

建議：

進一步理順各部門的監管職責，協調監管政策，建立統一的大數據監管平臺，做到一次報送、分權限查閱，從而節省行政資源，提高監管效率。

（四）精細化：建立信息共享平臺，提高賦能能力

問題：

目前政府引導基金對子基金的管理方式比較粗放，除了常規的信息報送外，沒有太好的抓手。盡管都在提對子基金的賦能，但除了提供土地、減免租金外，并沒有太多的手段能夠幫助被投企業成長。

建議：

對子基金的管理，一方面需要以建立信息共享平臺作為基礎，另一方面也要提高投后管理和賦能能力。

• 平臺化方面，需要建立統一的信息共享平臺，將市、區兩級引導基金投資的子基金、項目信息、企業信息納入平臺，實時更新重大項目動態，提高管理和評估的及時性和準確性；同時，避免市、區兩級基金的重復性投資，提高協同和互補能力。

• 投后賦能方面，加強對地方戰略型產業的研究，引導子基金真正投向地方急需、技術創新、“卡脖子”的領域；要始終聚焦地方戰略型產業，通過構建上下游生態圈，打造產業協同能力，以此提高賦能能力。

（五）關注政府引導基金的退出問題

問題：

2015年以來，各地掀起設立政府引導基金的熱潮，基金數量和規模呈現爆發式增長。隨著大部分基金開始進入退出期，未來幾年，將面臨大規模基金退出問題。

項目退出難、基金清算難，導致政府引導基金在內的基金出資人較難實現正常退出。如何實現政府引導基金從子基金退出、財政資金從引導基金退出，如何推動政府引導基金的下一輪發展，需要提前思考和布局。

建議：

• 一是進一步完善退出渠道。包括加快全面推行注冊制改革、大力發展并購交易市場、積極推動私募股權二級交易等。深創投在這些領域也進行了嘗試。我們是業內較早設立S基金的機構，目標規模100億。政府引導基金何時退是個問題，退的早，擔心資產縮水；退的晚，擔心資金安全。能否通過S基金，調整退出節奏，這也是值得我們思考的問題。

• 二是按退出方式進行分類管理。無效出資的清理、子基金到期清算、回購退出、讓利退出、其他創新方式的退出等，多措并舉，提高退出效率。

（一）引導基金要有使命感

習近平總書記指出，中國是一個大國，必須成為科技創新大國，必須把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，努力在世界高技術領域占有重要一席之地，發揮新型舉國體制優勢，加大自主創新工作力度。

面對世界大變局，政府引導基金要勇挑歷史重擔，肩負起支持高新技術發展、支持經濟高質量發展的重任，助力我國增強自主創新能力、加快科技興國步伐。這是時代賦予我們的使命和責任。

（二）要提升研究能力

引導基金當前存在的諸多問題，如管理比較粗放，投資效率不高；戰略定位趨同，存在重復投資現象等，既有外部原因，也有內部原因。從引導基金自身來看，離市場較遠、研究能力不強，是主要的問題。

引導基金需要針對當地的實際情況，認真研究城市的比較優勢，如城市區位、產業布局、人才類型、人力成本、交通物流、戰略規劃等，通過研究得出當地應該重點培育的產業，再引導資金投入。

（三）要差異化定位

不同地區的產業基礎和經濟條件差異很大，因此，對引導基金的定位不能是“既要又要”。引導基金的定位需要差異化。

金融生態較好的地區，引導基金可以定位于重點支持創投發展，引導基金只需要做好甄選GP、考核管理，將更多精力放在服務和賦能上。如：深圳正在打造國際風投創投中心城市。

創業創新能力強的地區，引導基金可以定位于支持早期項目，支持階段更早、風險更大的科技創新。這需要在退出機制、考核機制上配套創新。

具有產業優勢的地區，引導基金可以定位于發展地方戰略型產業，構建上下游生態圈。這需要提高資金投放的精準度，避免分散化投資。

成長中的新興地區，引導基金可以定位于重點產業的招商引資。這需要改變返投要求，同時配套其他的招商引資政策。